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戶籍管理制度改革

時間：2024-07-14 23:34:01 制度

戶籍管理制度改革

　　在發展不斷提速的社會中，制度起到的作用越來越大，制度具有使我們知道，應該做什么，不應該做什么，懲惡揚善、維護公平的作用。擬起制度來就毫無頭緒？以下是小編為大家整理的戶籍管理制度改革，歡迎大家借鑒與參考，希望對大家有所幫助。

戶籍管理制度改革

戶籍管理制度改革1

　　為適應平安社會發展的新形勢，實現教育跨越式發展，我局在認真貫徹縣委、縣政府關于深化戶籍管理制度改革精神的同時，根據相關會議精神及我局實際情況，制定了《平安縣教育局關于深化戶籍管理制度改革的實施意見》，現從以下幾方面了對我局深化戶籍管理制度改革工作進行匯報：

　　一、高度重視，積極開展宣傳動員工作

　　戶籍管理制度改革是推動城市建設和發展，推進勞動力轉移以及維護社會穩定、協調發展的重要需求，宣傳好、貫徹好、執行好縣委縣政府戶籍管理改革方針是教育局和各級各類學校的共同責任。教育局各部門和各級各類學校以強烈的政治責任感，大力開展深化戶籍管理制度改革宣傳動員工作，切切實實地把縣委、縣政府關于深化戶籍管理制度改革精神落到了實處。

　　二、戶籍改革配套措施：

　　1、戶籍制度改革后，遷入縣城處于義務教育階段的'一切農村學生，享受與縣城居民子女同等的受教育權利，并享受農村學生原有的一切國家優惠政策待遇長期不變。同時，最大限度地創造條件，滿足遷入縣城和進城務工居民子女的入學需求。

　　2、對因城中、城西、臨空經濟開發區和整村扶貧推進過程中遷入縣城居住的農村戶口家庭子女，享受與縣城居民子女同等的義務教育權利，同時按照農村學生條件享受國家一切優惠政策待遇；在升高中、高考升學過程中，保持原來農村學生身份享受國家優惠待遇政策的條件長期不變。

　　3、各級各類學校（幼兒園）必須把本區域內受教育人口登記變化的最新情況納入教育統計工作之中，作為統籌安排義務教育劃片招生、就近入學的依據。納入當地普及九年義務教育、掃除青壯年文盲及各種教育培訓工作范疇和重要工作內容，教育局將指導和督促各級各類學校認真做好日常教育教學工作。

　　4、為解決在加快學校布局調整整合教育資源、城中、城西、臨空經濟開發區和戶改過程中遷入縣城居住的居民子女上學難問題，教育局將在今后幾年多方籌措資金大力推進學前教育、高中教育、職業教育和特殊教育等領域的建設力度。計劃到xx年底將平安三中建設成為一所九年一貫制學校。同時擴大高中教育規模，將平安一中由現在的50個班3035名學生，建設擴大為90個多班可容納6000人規模的學校；力爭xx年前，建成25所總面積達到38585m2入園幼兒4779人的學前教育體系；擴大職業教育招生規模，由現在9個專業1356人擴大為14個專業xx人規模的學校。此外，計劃于xx年9月建設一所占地3畝，可容納

　　學生162人的特殊教育學校。這些項目的實施建設，將極大地鞏固、提高我縣的“兩基”水平，滿足區域內學前教育、義務教育普及提高和戶籍制度改革后進城居民子女的入學需求。

　　5、各級各類學校（幼兒園）要充分挖掘潛力，盡可能地接收需要遷入的學生就學。各級各類學校（幼兒園）要認真貫徹落實國家教育收費標準，按政策規定減免有關學生費用，做到收費與當地學生一視同仁。

　　6、教育局協調各鄉鎮、縣城各社區負責動員、組織、督促本轄區遷入公民依法送子女接受義務教育，對未按規定送子女接受義務教育的父母或監護人進行批評教育，并責令其盡快送子女入學。

　　7、按照義務教育階段劃片招生、就近入學的原則，由教育局統一安排。外來創業、就業人員子女就學也按上述原則執行，其收費標準與當地學生一視同仁。非義務教育階段教育招生，按縣政府有關文件規定執行。

　　平安縣教育局

　　xx年x月x日

戶籍管理制度改革2

各派出所：

　　為貫徹執行《中共河南省委、河南省人民政府關于加強城鎮化進程的決定》（豫發［20__］9號）和《河南省公安廳關于進一步深化城鎮戶籍管理制度改革的通知》（豫公通［20__］244號）文件精神，使戶籍管理更好地服務經濟建設和促進城鎮化進程，現根據我市實際，就進一步深化城鎮戶籍管理制度改度通知如下：

　　一、取消城鎮入戶限制條件，實行以實際居住地登記戶口的政策。凡在城市、城鎮（縣城、建制鎮、鄉政府駐地）具有合法固定住所（指擁有合法房屋主權的單元住宅戶、不含租賃房屋及門面房），長期從事非農職業、或有生活來源并實際居住生活的18周歲以上成年人，均可根據本人意愿在實際居住地登記為城鎮居民戶口，統計為非農業人口，享受當地城鎮居住的同等待遇。

　　二、實行有利于吸引人才和資金的戶口遷移政策。大中專畢業生、中級以上技術職稱人員，已在城鎮就業，含私營企業）的，不論時間長短均可在就業城鎮入戶，已結婚的，配偶子女可隨遷，沒有合法固定住所的，戶口可入單位集體戶口或入親朋好友家中，有就業意向的大中專畢業生，根據個人意愿可先入戶后就業。

　　符合以上條件，已就業的，由本人持國家承認的`中等以上學歷證書、專業技術職稱證書、所在單位勞動、人事部門錄用證明；有就業意愿的大中專畢業生憑省就業辦簽發的《河南省未就業大中專畢業生入戶介紹信》、戶口遷移證、學歷證書、學生本人提供的《集體戶口本》或《居民戶口簿》辦理落戶手續；科技人員憑人才交流中心出具的有關證明，向所在縣公安局申請辦理，大中專畢業生畢業即落實就業單位的，按以往規定辦理。

　　三、加快誠鎮及近郊區無地、少地農民的轉戶步伐，下放農轉非審批權限。城市都市村莊居民統一轉為城市居民戶口，的入城市統一行政管理。城鎮近郊人均耕地少于0.3畝的，可在其自愿情況下轉為城市居民戶口。各地要根據當地政府和民政部門的“都市村莊”轉制計劃安排，協作配合及時辦理轉戶手續，即日起，各地農轉非審批權限下放自各縣公安局。

　　以上精神，各地要根據本地實際，盡快制定具體貫徹實施意見。在具體工作中實行隨時申報，隨時受理，隨時審批。即要簡化手續方便群眾，又要嚴格把關杜絕造假，嚴防借改革之機大開個人方便之門。

　　二0__年二月二十六日

戶籍管理制度改革3

　　齊魯網·閃電新聞12月31日訊12月31日，山東省人民政府辦公廳發布關于進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉融合區域協調發展的通知。

　　全面放開城鎮落戶限制

　　實行經常居住地登記戶口制度。居民凡在城鎮居住或就業的，本人及其近親屬均可自主選擇落戶，取消其他前置條件和附加限制。

　　健全城鎮社區（單位）集體戶制度，戶口登記在社區（單位）集體戶且具有家庭成員關系的人員，公安機關可依申請為其頒發家庭居民戶口簿。

　　暢通入鄉返鄉落戶渠道

　　高校畢業生、退伍軍人等城鎮人員入鄉返鄉就業創業，符合當地人民政府規定落戶條件的，可在原籍或就業創業地落戶。擁有農村宅基地使用權等基本生活基礎的進城落戶人員回原籍經常居住的'，可將戶口遷回原籍。

　　提升人口管理信息化水平

　　進一步完善山東省人口基礎信息庫建設，以公安戶籍信息為基礎，持續豐富醫保養老、義務教育、衛生健康、婚姻登記、住房保障等社會信息，統一對外提供共享服務，為制定人口發展戰略和服務黨委、政府科學決策提供數據支撐。深化“互聯網+政務服務”，加快電子證照、電子檔案建設，創新“一次辦好”服務模式，實施流程再造，推進戶口、居民身份證辦理“無紙化”“免填單”，實現全省“通遷、通辦”。

　　推進城鎮基本公共服務均等化

　　突出保基本、保重點，建立城鎮教育、醫療衛生、住房保障等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，研究制定按照服務管理常住人口規模、結構、分布等配置公共資源的實現路徑。創新完善流動人口居住證制度，擴大應用范圍，拓展服務功能，保障居住證持有人享有城鎮基本公共服務和便利，統一納入城鎮服務管理范疇。

　　保障進城落戶農村人口合法權益

　　依法維護進城落戶農村人口的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。全面完成農村不動產確權登記頒證，進一步深化農村集體資產產權制度改革，加快農村集體經濟組織成員權益與戶籍登記脫鉤。支持、引導進城落戶農民自愿有償流轉相關權益，探索向農村集體經濟組織退出農戶承包權、宅基地資格權、集體資產股權的具體辦法。

　　加強組織領導和宣傳引導

　　各級要切實承擔起責任，細化改革方案，抓好政策實施，落實“人地錢”掛鉤機制。公安機關要發揮好牽頭組織、統籌協調作用，其他有關部門要按照職責分工，加強協調配合和政策銜接，形成工作合力。要加大宣傳解讀，真正讓改革政策走到群眾身邊、走進群眾心里，為推進戶籍制度改革營造良好的社會環境。

戶籍管理制度改革4

　　我國現行的戶籍制度自上世紀五十年代初步形成、在上世紀八十年代基本定型、并一直實行至今；雖然戶籍制度在制度設計上以人口信息采集與社會控制為取向，并沒有以限制社會成員的遷徙自由與社會福利為目的，但是當前戶籍制度所引發或與戶籍制度相伴生的種種弊端已經凸顯，社會上要求改革現行戶籍制度的呼聲高漲。近年來警察學、經濟學、法學等領域的專家學者與政府部門研究人員都開始針對戶籍制度改革這一課題開展研究，推動了社會公眾對現行戶籍制度所引發社會問題的關注，但對于戶籍制度改革之路徑尚未取得共識；這也證明了戶籍制度改革的復雜程度與戶籍制度改革的困難程度之大。

　　“它山之石，可以攻玉”。以經濟法學的視野來考察現行戶籍制度、審視現行戶籍制度所引發的弊端，能夠拓寬對現行戶籍制度的認識；借鑒經濟法學解決問題的方法，對于探索現行戶籍制度改革路徑也不無裨益。

　　一、我國戶籍制度形成及其實施情況的概述

　　我國戶籍制度在上世紀五十年代初步形成，在上世紀八、九十年代基本定型；直到今天，戶籍制度仍然是我國人口管理中的一項基本制度，在社會生活中對每個人的生活與工作都發揮著重要的影響。

　　“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[1]探尋我國戶籍制度的改革路徑，不但要考察戶籍制度在實施中出現的弊端，更需要了解我國戶籍制度設計的目的與運行情況。

　　（一）我國戶籍制度的形成過程。

　　我國現行的戶籍制度主要形成于上世紀五十年代，上世紀八、九十年代的居民身份證制度與暫住人口制度成為我國戶籍制度基本定型的重要標志。上世紀五十年代是現行戶籍制度形成的重要時期，現行戶籍管理制度中的一些基本操作規范，都可以在上世紀五十年代出臺的行政法規與部門規章中找到淵源。

　　關于上世紀50年代戶籍制度形成過程，詳見表

　　1．戶口管理成為政府維護社會秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》、《關于特種人口管理的暫行辦法》奠定了現行戶籍制度的雛形。雖然1958年1月通過的《中華人民共和國戶口登記條例》憑借其由全國人大常委會通過的程序而成為現行戶籍制度的重要法律依據，但公安部在1950年制定的《城市戶口管理暫行條例》、《關于特種人口管理的暫行辦法》卻是現行戶籍制度形成開端。《中華人民共和國戶口登記條例》與《居民身份證條例》（在上世紀80年代）、《暫住人口管理條例》等法律法規構成了現行戶籍制度的基本法律框架。

　　2.戶口統計成為國家掌握人口資源、分配社會福利的依據。1953年的《全國人口調查登記辦法》、《中共中央關于糧食統購統銷的決議》、以及1954年的《內政部、公安部和國家統計局聯合通告》等法律法規與政策的出臺，標志著戶口制度開始與社會福利制度掛鉤；特別是1955年的《市鎮糧食供應暫行辦法》的出臺，非農業戶口與農業戶口之間的區別已經不再只是一種統計學上的不同標識，而是成為享受不同社會福利的依據；例如，城鎮戶口（非農業戶口）的人可以憑借其戶口簿辦理糧油供應證、購買政府補貼的糧油。此外，城鎮戶口的人在招工、招干、就業等個人發展方面較農業戶口的人機會更多。

　　3．1954年的《建立經常戶口登記制度》、1955年的《關于城鄉戶口劃分標準的規定》這兩個文件成為戶口管理中戶口審批的最早依據；雖然當前戶口審批成為許多弊端的根源；自此以后，公民申報戶口登記必須戶口管理機構的審批。通過了戶口審批的人，便擁有戶口登記；而沒有通過戶口審批的人，則無法獲得戶口登記、并被排除在戶口登記機關的戶口統計之外。戶口審批是一種政府行政行為，而且這種行政行為的最初法律依據主要是國務院（政務院）制定的行政法規與公安機關內部制度的規章；但隨著社會的發展，國務院許多其他部門的規章也成為戶口審批的依據，如新生兒進行戶口登記時必須持有準生證，就是計生部門的規章在戶口審批中的體現。

　　（二）經濟法視野中的我國戶籍制度

　　上世紀五十年代是我國戶籍制度形成的重要時期，今天的戶口登記、戶口調查與審批、不同類別戶口的人享受不同的社會福利等都可以上溯到上世紀五十年代。

　　1.國家制定、實施戶籍制度的目的。戶籍制度在形成之初就具有社會控制與人口統計的功能；這兩種功能也正是政府制定、實施戶籍制度的目的。國家制定、實施戶籍制度，期望一方面能夠通過戶口管理部門日常的戶口調查、一年一度的戶口統計，來及時掌握其居民的家庭數量與結構、人口數量與人類學結構等資料[3]，從而為制定其他發展規劃與分配社會福利、以及其他管理制度（教育、就業等）提供依據；另一方面通過戶口對居民進行不同分類（常住人口與暫住人口、重點人口與非重點人口、城鎮人口與農村人口），并進一步實施不同的管理措施，實現社會秩序穩定的目標。國家實施戶籍制度的目的在《居民身份證法》、《戶口登記條例》等法規中均有體現。

　　2.戶口在戶籍制度設計之初就存在著內在的'定位沖突。戶籍制度在制定之初就被賦予了兩種功能，也即國家制定與實施戶籍管理的兩個目的；正是這兩個目的造成了戶口的內在沖突。

　　一方面，戶籍制度被賦予人口統計的職能，國家期望通過戶口調查與統計來實現人口統計，因而戶口被定位為不具備任何價值的居民身份與居民家庭證明或憑證；另一方面，戶籍制度又被賦予社會管理控制的職能，國家期望通過戶口將居民分成不同的種類，并將戶口作為分配社會福利、發展機會的依據，因而戶口被定位為具有附加價值的憑證。戶口定位的內在沖突，為日后戶籍制度實施中產生的種種弊端埋下了禍根。

　　3.戶口管理中的沖突。戶籍制度具有社會管理（即社會控制）的功能，而戶口分類對于分類管理戶口的前提，例如對社會有潛在威脅的重點人口，當然要采取嚴厲的管理措施；對于城鎮戶口，由于在五十年代歷史條件下，城鎮人口的文化程度通常較農村人口高，而當時社會發展需要高素質人口，因而城鎮戶口的人在社會福利、就業等方面享有較多的機會。明確不同種類的戶口，對于社會管理有著重要的意義；對戶口進行分類，是戶口管理工作的重要內容。在戶籍制度中，為了確定戶口的類別，需要戶籍管理部門進行審查甄別。

　　前面論述過，由于不同類別的戶口與社會福利、個人發展機相連接，導致城鎮戶口、特別是大城市的城鎮戶口成為一種有著巨大附加價值的資源。因此，對進入城鎮戶口、尤其是大城市城鎮戶口的戶口調查與審批就有了特別的意義。如果說戶口定位的內在沖突是日后戶籍制度實施中種種弊端產生的根源，那么戶口審批則就是戶籍制度弊端顯現的導火索；這一切都是戶籍制度實施之初就存在的。

　　二、我國戶籍制度在城市化進程中暴露出的弊端

　　我國戶籍制度自上世紀五十年代實施以來，在降低人口統計成本、控制社會實現穩定秩序方面發揮了重大的作用。但隨著社會結構的變遷與社會經濟的發展、尤其是隨著我國城市化進程的加快，戶籍制度在實施中所引發的問題與弊端逐漸顯現出來。

　　（一）“黑人黑戶”問題。在上世紀五十年代至八十年代期間，戶籍制度在實施中基本上沒有出現突出的弊端或問題；但是，自上世紀八十年代以后我國將計劃生育作為基本國策、并實行《準生證》制度，要求對新出生人口進行戶口登記時要審查其是否具有《準生證》以后，以及我國實行改革開放政策以來我國出現了人員大流動以后，“黑人黑戶”問題就出現了、并逐漸為廣大社會公眾所關注。

　　所謂“黑人”，就是指那些由于沒有被登記在戶口檔案中的人。“黑人”的來源有兩個，一是在計劃生育制度實施后沒有獲得《準生證》的超生嬰兒；二是由于其他原因而失去了戶口管理檔案中戶籍登記的人。由“黑人”組成的家庭，就是“黑戶”。

　　我國社會中的“黑人黑戶”究竟有多少，由于缺少相關統計資料，難以提供精確數據。據《工人日報》在20xx年的一則新聞披露，“從上個世紀70年代以來超生情況和公安機關、統計部門及人口計生部門的統計差別來看，我國大概有1000萬左右沒有戶口的'黑人'.” [4]

　　“黑人黑戶”現象的存在，首先是直接導致以戶口登記資料為依據的人口統計數據失靈。為了解“決黑人黑戶”所引發的戶口統計數據不準的問題，戶籍部門不得不在全國人口普查期間采取“赦免”的方式，對“黑人黑戶”進行補登。其次，由于戶籍制度與社會福利、個人發展等相交熾，沒有被戶口部門登記的黑人黑戶不能辦理身份證與戶口簿，從而在接受教育、就業、辦理保險、購車購房、結婚登記等方面受到影響，不能享受正當情況下的相關社會福利和個人發展機會，現行戶籍制度成為“黑人黑戶”受損的重要原因。

　　（二）“常住都市的暫住人口”問題。暫住人口，本來是指離開戶籍所在地，在非戶籍所在地短暫居住的人。所謂常住都市的暫住人口，就是指長期在某一城市里工作、經商，卻不能擁有該城市戶籍的人。根據相關資料，在我國北京、上海、深圳等大城市，都擁有大量的“常住都市的暫住人口”。

　　“常住都市的暫住人口”，主要包括兩類人，第一類是在大城市里務工、經商卻沒有該城市戶籍的人。如果沒有通過該城市戶籍部門的審批，即使這些人在所居住的城市里擁有了自己購買的房子，擁有了自己的企業，生了自己的后代，居住了很多年，仍然只能算作是暫住人口。第二類就是第一類人的后代，他們由于父輩在大城市里務工、經商而長年生活在大城市，與大城市的孩子一起生活、一起成長，除了不擁有大城市戶籍外，幾乎沒任何區別。

　　“戶籍身份的界定與轉變的限制，使公民的初始機會不平等，并影響人的發展。”[5]“常住都市的暫住人口”是現行戶籍制度中的戶籍審批所造成的社會現象。由于我國戶籍制度與社會福利制度、教育制度、就業制度、以及其他管理制度互為前提與條件，“常住都市的暫住人口”及其后代在入學教育、就業、個人發展方面受到限制或遇到不利條件；造成“常住都市的暫住人口”的平等權被剝奪、甚至滋生一種“相對剝奪”的情緒。

　　隨著社會的發展，“常住都市的暫住人口”已經形成一個龐大的社會群體，這個群體長期處于“人戶分離”狀態——被排除在城市主流社會之外，不但造成戶口統計資料失真，而且成為城市（流入地）社會穩定的長遠隱患。

　　3.城鄉對立、分裂。“鄉——城戶口劃分奠立了城鄉分治的二元結構，使城市和鄉村在利益格局上形成巨大反差，助長了地緣群體和地方保護意識，阻礙了社會整合和良性運行。”[6]

　　在戶口的分類中，農村戶口與城鎮戶口是兩種基本的分類；而我國的居民也相應地歸屬到農業戶口與非農業戶口兩大陣營。如果說在戶口分類之初這種戶口分類法還有積極意義的話，那么隨著社會的發展其已經成為“雞肋”了——城鄉社會的對立與分裂，在相當程度上應當歸咎于這種戶口分類管理模式。

　　早在上世紀五十年代，我國為了發展工業，制定了農村補貼城市、農業補貼工作的政策；而這種政策的執行，在相當程度上與戶籍制度實施是有著密切聯系的。在戶籍制度制定實施之初，農村與城市的差異不是太大；但隨著社會的發展，我國的城鄉差距已經越來越大——其中，戶籍制度限制了農業戶口的農村居民向城市的遷移，限制了農民的發展機會。

　　在改革開放后，雖然政策允許農村富余勞力進城務工，但由于戶口分類管理與城市戶口遷入的限制，導致了龐大農民工群體群體——在城里務工、卻入了不了城市的戶籍；一旦經濟發展遭遇挫折，這個群體容易形成危及社會穩定的流民階層。

　　另外，戶籍制度所引發的違法犯罪問題也是戶籍制度在城市化進程中所存在不足或弊端的體現。戶籍制度所引發的違法犯罪問題，主要包括兩個方面，一是戶籍管理機構的權力尋租而而引發的瀆職犯罪問題，二是不法人員利用人們渴望獲得戶籍登記心理而實施的偽造、欺詐犯罪問題。前者會損害戶籍管理機構作為政府部門的廉潔性，進而提高戶籍管理的行政成本；后者則可能催生偽造戶籍證件的地下產業鏈，給社會造成的更大、更長遠的危害。

　　三、經濟法視野下戶籍制度弊端產生原因的分析

　　自上世紀五十年代我國開始實施戶籍制度以來，我國戶籍制度就對所有居民的生活與工作產生了巨大的影響，每個人的出生、遷入、遷出、死亡都需要到戶籍管理部門進行登記；不同類型的戶口在進行戶口登記時，戶籍登記部門對其審批時所掌握的標準與控制尺度不一樣；其中，由農村向城鎮遷移、由小城鎮向大城市遷移、由普通城市向首都遷移時，控制的嚴厲程度也隨之加大。但是，戶籍制度的種種弊端，只有在近十年來日益突出、并成為社會問題的；而且幾乎是隨著我國改革開放的進程同時出現、并日趨嚴峻的。因此，在分析戶籍制度之種種弊端時，應當將戶籍制度置于社會結構變遷的大背景當中。

　　（一）經濟法學理論認為，身份管理對應于傳統社會，自由、平等是現代社會管理的價值。

　　上世紀五十年代至八十年代前期，我國社會屬于傳統的計劃經濟時代，當時人、財、物的流動的頻率與數量都比較小，社會成員間的財富差距不大，因而當時的社會幾乎是一個靜態的社會；在傳統社會的靜態背景下，戶籍制度雖然也對每個居民的生活與工作也發生影響，但并不很顯著。因此，我國戶籍制度在上世紀五十年代至八十年代前期對社會的影響主要是正面的，其作為一種社會控制手段為維護社會秩序發揮了重要功能，同時其作為一種人口統計手段為政府其他決策提供了重要幫助。

　　自從上世紀八十年代我國改革開放以來，尤其是社會主義市場經濟制度形成與分配制度改革以后，人、財、物流動的頻率與數量加快，我國已經由傳統的靜態社會轉為流動的社會，我國城市化進程不斷加快。在現代社會的開放背景下，自由、平等、權利等成為社會成員的主流價值觀念，要求社會控制從“從身份走向契約”。而戶籍管理制度卻仍然依靠那種幾乎靜止的戶口分類來管制社會成員進而實現社會穩定，已經不合城市化發展的需要，甚至成為開放社會進一步發展的阻力。

　　（二）根據經濟法學理論，審批式的政府管制模式需要重新審視。

　　在戶籍制度中，戶籍審批是一項重要的管理制度。人們在申報戶口登記過程中，都需要戶籍管理機構的審批。例如，在出生登記中，戶籍登記部門要在登記前要對申請人是否有出生證、準生證、父母的戶籍類別等內容予以審核，通過了審核才予以登記；在遷入登記中，戶籍登記部門首先要審核申請人的戶籍類別與遷入理由，申請人只有通過了遷入地戶籍管理機構的審批才可能獲得《準遷證》；申請人憑《準遷證》回原戶籍地辦理《遷移證》時還得再次接受戶口管理機構的審批；甚至居民辦理死亡登記時還得接受戶籍管理機構的審批。戶口管理機構的審批范圍并不限于戶口登記，戶口管理機構還審批居民的身份證明、品行證明等。在社會生活中，居民經常需要到戶口管理機構辦理身份證明、親友關系證明、無犯罪記錄的品行證明等身份證明；也需要戶口管理機構的審批。戶口管理機構對戶籍登記審批的依據，主要是戶口管理方面的法律法規，如《戶口登記條例》、《居民身份證法》、《居民身份證法實施細則》等；但不限于這些法律法規。如在辦理嬰兒出生登記時，戶口登記機構在審批中還要審查該嬰兒的出生是否符合《計劃生育條例》的規定（即是否有計劃生育部門的《準生證》）；北京、上海等大城市的戶口管理機構在辦理遷入登記中的審批時，還適用當地的地方性法律法規。

　　當戶口成為分配社會福利的一種依據的時候，戶口管理機構作為政府的一個部門，因而人們有理由期待其實現社會的公平、公正。但是，由于戶口管理機構辦事的模式主要是審批制；而審批制作為政府管制的一種模式，本身是有缺陷的。

　　根據經濟法理論，審批制是傳統政府管制模式的核心。“管制理論的維護者認為管制的出發點是公共利益”，但“以施蒂格勒為代表的芝加哥學派首先對其目標表示懷疑”，施蒂格勒運用經濟學的基本范疇和方法分析了管制的產生機制，即政府管制的利益機制。“施蒂格勒把政府管制看作是一種特殊的市場，管制制度是一種特殊的商品，它的供給者是政府官員，需求者是某種社會階層”；根據市場價值規律，“管制的購買者和供給者都按效用最大化目標行事、并按成本——收益比較原則進行選擇”[7].

　　在戶口管理制度中，戶口與社會福利緊密聯系在一起，戶口成為分配社會福利的主要依據，戶口管理機構的審批制則是政府管制社會福利的一種主要模式。根據經濟法理論中政府管制理論的基本觀點，戶口管理由于政府管制模式而形成了一個市場，在這個市場里，供給者是戶口管理機構，需求者是想獲得戶籍登記的社會階層（或社會成員）；在這個“戶口市場”里，供給者與需求者都為使自己利益最大化而選擇自己的行為。因此，在市場經濟條件下，供給者——戶口管理機構的權力尋租、戶口需求者為獲得戶口登記而窮盡一切方法的現象就都產生了。

　　戶籍制度的最初功能設計是人口統計與社會控制，但由于將戶口分成為同的類別、并與有差別的社會福利分配制度聯系在一起、加上采取了戶口審批的政府管制模式，最終使得戶籍制度的種種缺陷在城市化進程中暴露出來。

　　四、我國戶籍制度改革路徑的思考

　　由于戶籍制度在城市化進程中所暴露出來的種種弊端與不足，改革現行的戶籍制度已經成為社會各界的共識。但在關于選擇戶籍制度改革路徑方面至今仍未達成共識，甚至有學者建議“取消戶籍制度”。

　　（一）消除戶籍制度在城市化進程中暴露出來的弊端不以取消戶籍制度為前提。首先，戶籍制度的目的也即其核心功能，是人口統計與社會控制；任何一個國家都需要設置或保留人口統計的機構或智能，也需要基于人口管理的社會控制機構或職能。如果因為戶籍制度引發了一些社會問題就取消戶籍制度，那么國家還得建立其他的制度來替代戶籍制度的人口統計與社會控制，一方面導致國家原先為施行戶籍制度而作的投入成為沉淀成本，另一方面國家還得為建立、施行新的人口統計制度再花費更多的成本。

　　其次，由于戶籍制度已經實施多年，在我國社會上已經形成了一個成熟而穩定的“社會生態”。如果貿然取消現行的戶籍制度，則可能給居民的生活與工作造成極大的不方便，甚至影響社會的和諧與穩定。

　　第三，消除戶籍制度在施行中暴露出來種種弊端的根源，并不是以必須以取消戶籍制度為前提的。即消除戶籍制度在城市化進程中暴露出來之各種問題與弊端的目標，是可以在保留現行戶籍制度的前提下實現的。

　　（二）在選擇戶籍制度改革的路徑時，應當堅持“保留戶籍制度的人口統計與社會控制功能，消去影響戶籍制度統計失靈、阻礙社會公平進而危及社會穩定的負面因素”原則。在改革的措施方面，可以考慮為戶口減負，即去掉寄存在戶口上附加價值，還戶口的身份憑證之本色；就能夠消除戶籍制度所引發的“黑人黑戶”、“常住城市的暫住人口”等不公平、不正義的現象；而為“戶口減負”的措施，只需要改革現行戶口管理中的政府管制模式——用注冊備案制代替現行審批制。

　　所謂注冊備案制，就是指在戶口管理制度中，戶口管理機構對于居民申報戶口登記的，只作形式上的審查，如果申請人所提交的材料在形式上符合相關要求，即予以登記。戶口注冊備案制與戶口審批制的最大區別，就是后者對戶口登記規定了嚴格的限制條件（如要求出生登記申請人提供準生證、入戶登記申請人提供政府其他部門的許可證件等），要求戶口管理機構在辦理戶口登記過程中對于需要戶口登記者進行嚴格的審查；而前者對戶口登記不再規定嚴格的限制條件，戶口登記機構對于申請戶口登記的人不作嚴格的條件審查，只需要簡單核實申請人的身份，即予登記。

　　采用注冊備案制的戶口管理模式，能夠消除現行戶籍制度在城市化進程中暴露出來的種種弊端；同時，也能夠促進戶口與寄托在戶口上的各種社會福利制度的?

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